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Avant la loi de 1989, le débiteur surendetté pouvait uniquement assigner séparément chacun de ses créanciers devant le juge d'instance afin d'obtenir, sur la base de l'article 1244 du Code civil, des délais de grâce ne pouvant pas excéder deux ans ainsi qu'un sursis à exécution des poursuites éventuellement engagées à son encontre.
L'endettement des ménages français ayant fortement augmenté dans les années 80, les pouvoirs publics ont recherchés des solutions aux problèmes rencontrés par les particuliers ne pouvant plus assumer le remboursement normal des échéances ou le paiement de leurs créances.
Le 31 décembre 1989 (Loi n° 89-1010) a été votée la loi relative à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles ou loi Neiertz, du nom du secrétaire d'État à la Consommation à l'origine de sa promulgation.
Ce texte entré en vigueur le 1er mars 1990 instituait un partage de compétence entre, d'une part, des commissions départementales de conciliation chargées d'élaborer une procédure de règlement amiable et, d'autre part, les juges de l'éxécution compétents (rattachés au tribunal d'instance), pour ouvrir le cas échéant une procédure de redressement judiciaire civil. Le nombre de familles confrontées de par leur état de surendettement à un véritable risque d'exclusion sociale était évalué au minimum à 200 000 lors de l'entrée en vigueur de la loi. On constatait cinq années plus tard que les commissions élaboraient dans plus de 75% des cas un plan conventionnel dans un délai relativement court (moins de 3 mois) mais l'engorgement des tribunaux était tel que les dossiers n'aboutissaient pas à la signature d'un plan amiable avant plusieurs mois (variable suivant les régions).
Le 8 février 1995 a été votée la loi n° 95-125 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui porte réforme du dispositif de traitement des situations de surendettement. Cette loi a premièrement engagé l'amélioration de l'efficacité de la procédure antérieure en consacrant une répartition des rôles voulue plus optimale entre la commission, à qui incombe la réalisation des travaux de nature économique, et le juge, dont l'action est recentrée sur des fonctions purement juridictionnelles et deuxièmement préservé la mission prioritaire de la commission qui est de rechercher l'adhésion des parties à une solution négociée.
C'est ainsi que cette loi a consacré l'abandon de la dualité de procédure qui caractérisait le cadre législatif élaboré en 1989 au profit d'une procédure unique décomposée en trois phases (amiable, recommandation, homologation).
Le 29 juillet 1998 a été votée la loi n° 98-657 d'orientation, relative à la lutte contre les exclusions. Cette loi s'est développée selon deux directions : l'organisation et le fonctionnement des commissions et le traitement des dossiers difficiles. La particularité de cette réforme réside dans le fait que pour les débiteurs se trouvant dans une situation rendant vaine toute tentative d'élaboration d'un plan de redressement, le nouveau dispositif permet aux commissions de surendettement de proposer, le cas échéant, des mesures de moratoire puis d'effacement total ou partiel des dettes.
Les commissions de surendettement comprennent : le préfet, un représentant des associations familiales ou de consommateurs, un représentant des banques et organismes de crédit, le trésorier payeur général, le directeur des services fiscaux, le représentant local de la Banque de France, qui assure le secrétariat de la commission. La commission de surendettement ne peut être saisie que par la personne endettée elle-même. Les créanciers ne sont pas autorisés à le faire à sa place et ils ne peuvent pas l'obliger à le faire. La commission compétente est celle du domicile de l'intéressé. Il existe au moins une commission par département, dont les locaux et le secrétariat sont situés dans une succursale de la Banque de France.
La commission examine tout d'abord la recevabilité de la demande, autrement dit vérifie que le demandeur se trouve effectivement dans une situation de surendettement puis se prononce par une décision motivée qui est notifiée au débiteur et aux créanciers par lettre recommandée avec accusé de réception. Un recours peut être exercé, dans un délai de 15 jours à compter de la notification, devant le juge de l'exécution (tribunal de grande instance).
La décision du juge n'est pas susceptible d'appel mais peut faire l'objet d'un pourvoi en Cassation.
Dans un premier temps, le débiteur se trouve automatiquement inscrit au FICP (fichier national des incidents de paiement) géré par la Banque de France. Il y reste inscrit au maximum 8 ans (contre 5 ans dans le cas d'un incident normal). Ce fichier enregistre sa situation de surendetté et les mesures du plan de redressement qui lui ont été accordées.
Durant la phase de traitement du dossier et de toute façon à l'issue, lors de l'élaboration du plan de redressement, la commission doit laisser à l'intéressé un minimum de ressources, afin de faire face aux dépenses de la vie courante, comme le loyer. Le montant de ces ressources, appelées "reste à vivre", est au minimum égal au montant du RMI, majoré de 50 % pour le conjoint (soit 405,62 € pour une personne seule et 608,43 € pour un couple). Tous les revenus au-delà du «reste à vivre», considérés comme de la «capacité de remboursement», sont directement prélevés par la Banque de France qui les répartit entre les débiteurs.
Le report ou le rééchelonnement des dettes autres que fiscales, parafiscales ou envers les organismes de Sécurité sociale ne peut excéder 8 ans ou la moitié de la durée du remboursement des emprunts restant à courir. Quelque soit la décision (redressement ou effacement des dettes) la commission ne peut pas toucher aux dettes d'impôts qui restent dues.
Ce disposif de lutte contre le surendettement est un particularisme français, en effet on ne le retrouve dans aucune législation des autres pays européens, la coopération entre la commission de surendettement et le pouvoir judiciaire étant tout à fait particulière.
La législation juridique et financière évolue en permanence...